国有自然资源资产报告工作需要处理好的几个关系-尊龙官方平台

　　国有自然资源资产报告工作需要处理好的几个关系

　　国有（即全民所有）自然资源资产是自然资源的一部分，也是国有资产的重要组成。在加快生态文明建设和加强国有资产管理与治理的双重背景下，国有自然资源资产报告制度应运而生。2017年，党中央出台《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》（以下简称《报告制度意见）》，为报告工作提供了基本遵循。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》（以下简称《产权改革指导意见》），将自然资源资产报告作为资产监管体系的重要组成部分。2019年和2020年，全国人大常委会先后发布了《十三届全国人大常委会贯彻落实（中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见）五年规划(2018-2022)》（以下简称《五年规划》）和《加强国有资产管理情况监督的决定》（以下简称《监督决定》），进一步明确了目标任务，细化、规范有关要求。国有自然资源资产报告是一定时期政府国有自然资源资产管理工作的综合反映，是国有资产管理情况四方面专项报告之一，性质上属于人大监督工作，同时通过反馈审计查出问题整改落实情况和面向社会公开，也一定程度上体现审计监督和社会监督。

　　经过第一个五年的探索，多部门协调配合的国有自然资源资产报告工作机制已初步形成。自然资源资产报告编报以“国有 集体”“资源 资产”“统计报告 工作报告”为基本思路，覆盖土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋、野生动植物、自然保护地等主要自然资源和自然生态空间，包含资产基本情况、工作进展及成效（含管理存在的问题）、下一步工作考虑及附件（资产报表、名词解释）等内容。2021年，国务院首次向全国人大常委会报告国有自然资源资产管理情况，向全国人大常委会和社会交出了一份国有自然资源资产的“明白账”。虽然国有自然资源资产报告制度建设取得了积极进展，但与《报告制度意见》等要求还有差距，存在报告制度不够健全、报告范围不够明晰、报告内容有待完善、基础工作相对薄弱等不足。为进一步做好国有自然资源资产报告工作，健全完善报告制度，需正确处理好以下几个关系。

　　1.自然资源与自然资源资产的关系

　　自然资源资产（也称资源性资产、自然资产）来源于自然资源，是自然资源的一部分。“资源”一般是指资财的来源，“资产”一般是指财产。《（中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定）辅导读本》（以下简称《辅导读本》）将自然资源定义为天然存在、有使用价值、可提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总和，将自然资源资产界定为具有稀缺性、有用性（包括经济效益、社会效益、生态效益）及产权明确的自然资源。因此，自然资源资产具有自然资源的属性特征。比如，时间性、空间性、天然性、系统性、多用性、基础性、动态性等。自然资源资产往往可根据自然资源分类进行类别划分。比如：按照耗竭程度分为耗竭性和非耗竭性自然资源资产；按照更新程度分为可更新和不可更新自然资源资产；按照资源类型可分为土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等自然资源资产；按照是否可移动分为固定和可移动自然资源资产。

　　自然资源转化为自然资源资产需要一定条件，在现有经济、技术条件下并非所有自然资源都能转化为自然资源资产。虽然学者们基于会计学、经济学、自然资源学、法学等理论，从会计核算、国民经济核算等角度进行了探讨，但仍未形成统一权威的认识。《辅导读本》关于自然资源资产的定义属于广义概念，丰富了传统资产的内涵。会计核算和sna-2008强调某主体（单个或者共同）拥有或控制，能以货币计量、能带来经济效益的经济资产，seea-2012扩展到环境资产，实物量上包括所有可能为人类提供福利的自然资源，但价值量上仅包含具有经济价值的自然资源。从定义上看，转化条件主要包括：一是产权明确，包含产权主体明确、产权客体明确和产权权利明确。目前sna-2008主要强调所有权的明确和有效行使。对于难以确定所有权、权属不明、难以有效控制的不纳入资产范围，比如空气、公海、尚未发现或开采的矿藏和能源储备。二是具有稀缺性。稀缺性通常指相对人类需求而言的供不应求，与一定时空、有限性、更新速度等有关。有些自然资源本身就具有稀缺性，比如矿产资源。空气、阳光等不具稀缺性的自然资源就不能算资产。三是能否以货币计量并通过市场交易实现价值，狭义和广义概念对此认识不一。狭义上要求资产能货币计量，并能通过市场交易实现经济利益。广义上只要能计量，具有经济、生态、社会等效益均可，不一定非要通过市场交易带来经济利益。自然资源资产具有一般资产的权属性、收益性、经济性、有偿性等共性，又具有稀缺性、系统性、外部性、生态性等特征，按不同性质功能可分为公益性、准公益性和经营性自然资源资产。

　　综上，自然资源资产与自然资源的区别主要在于产权和价值（经济、社会、生态）。自然资源资产管理需要立足于自然资源的自然属性、经济属性、社会属性、生态属性，科学分类，差异化管理，充分发挥综合效益。根据《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》和部门“三定”职责，借鉴企业、行政事业性国有资产管理有关规定，自然资源资产管理主要涉及以下方面：一是顶层设计。构建资产管理制度体系，明确资产管理链条及目的作用。二是摸清资产家底的基础工作。主要包括自然资源统一调查监测、统一确权登记、所有权委托代理机制，以及资产核算、清查、统计、数据库与信息平台建设等，目的是掌握资产的实物量（数量、质量、结构、分布等）、价值量、行使主体（归谁管）。三是资产配置使用与保护。主要包括保护与利用规划、资产配置使用（划拨、出让、租赁、作价出资、特许经营）、保护修复等，目的是通过目标引导，发挥市场和政府作用，实现资产的优化配置使用和有效保护，发挥综合效益。四是资产收益管理。主要包括资产收益的征收、分配与支出，生态产品价值实现机制等，主要是资产价值的实现及分配。五是监督。主要包括资产负债表编制、领导干部资产离任（任中）审计、资产报告、资产管理评价考核、损害赔偿等，目标是推动管理提升，维护所有者权益。以上工作离不开资产定义边界等基础研究。因此，国有自然资源资产报告应站在政府资产管理的视角谋篇布局，既要体现作为国有资产的共性，比如收益性，报告土地、矿产、海洋等出让及取得收益情况，也要体现个性，比如生态性，报告改善生态环境质量情况（国土绿化、生物多样性保护、生态保护修复等）；既要围绕《报告制度意见》《监督决定》等提出的报告和审议重点，也要尽量涵盖国有自然资源资产管理的关键环节。同时，需要加快建立健全国有自然资源资产管理制度，推进各项资产管理工作，为实现“资源 资产”报告向“资产”报告转变奠定基础。

　　2.国家所有与集体所有的关系

　　国家所有和集体所有，是我国生产资料社会主义公有制的两种形式。根据我国《宪法》《民法典》及《土地管理法》《矿产资源法》《森林法》《草原法》《水法》《湿地保护法》《野生动物保护法》等法律的规定，土地（包括湿地）、森林、草原既有国家所有也有集体所有，其中，城市土地按法律规定属于国家所有，农村和城市郊区的农民集体所有以外的其他土地属于国家所有；矿产资源、水资源、海洋资源中的海域、无居民海岛、野生动植物、无线电频谱属于国家所有。风能、太阳能属于气候资源，目前国家层面还没有明确权属，在地方政府制订的气候相关条例、办法中，仅黑龙江省明确气候资源为国家所有，但该权属规定的合理性存在较大争议。水能方面，我国《水法》提出水能资源概念，《可再生能源法》明确水能是一种可再生能源，但国家层面尚未直接规定其所有权。水利部相关文件认为水能是水资源不可分割的重要组成部分，而根据《水法》等规定水资源属于国家所有，并且福建、贵州、广西等省（自治区）出台水权资源的管理条例规定水能资源属于国家所有。

　　《报告制度意见》《监督决定》从人大监督角度提出的“全口径、全覆盖”，要求将所有国有资产，包括各类、各级、境内境外国有资产都纳入报告范围，并非指国有和集体所有的“全口径、全覆盖”。国有自然资源资产报告也要以“全口径、全覆盖”为方向，全面、准确反映各级各类国有自然资源资产的家底及管理情况，向全国人民交出一份国有自然资源资产的“明白账”“放心账”。考虑到自然资源资产的系统性等特征，对于既有国家所有也有集体所有的资产，报告要聚焦国有情况，可简要说明或以附件形式补充说明整体情况，比如耕地。这需要加强自然资源统一调查监测、确权登记，有序推进资产清查核算统计，划清国有与集体所有边界，为从“国有 集体所有”报告向“国有”报告转变奠定基础。

　　3.中央与地方的关系

　　中央层面应做好报告制度的顶层设计，加强规范指导。从法理上看，县级以上政府负有国有资产管理职责，县级以上人大及其常委会负有国有资产监督职责。国有资产是全体人民的共同财富，我国《宪法》规定，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由各级人民代表大会产生，对人大负责，受人大监督。各级人大常委会是各级人民代表大会的常设机关。《各级人民代表大会常务委员会监督法》（2006年）规定，各级人大常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项报告。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（2022年修正）规定，县级以上的地方各级人民代表大会行使监督本级人民政府对国有资产的管理等职权，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使监督本级人民政府对国有资产的管理，听取和审议本级人民政府关于国有资产管理情况的报告等职权。从有关规定上看，《报告制度意见》要求，建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度，县级以上地方要根据本地实际情况，建立政府向本级人大常委会报告国有资产管理情况制度。《产权改革指导意见》要求，各级政府按要求向本级人大常委会报告国有自然资源资产情况，接受权力机关监督。《监督决定》要求，县级以上地方人大常委会结合本地实际，参照本决定建立健全国有资产管理情况监督制度。

　　地方层面应结合当地实际，做好落实和探索创新。按照中央的要求和部署，各省（自治区、直辖市）均制定了政府向本级人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见并开展了报告工作，部分省（自治区、直辖市）制定了五年规划和监督决定。具体到国有自然资源资产报告方面，有关公开资料显示，河北省在全国范围内率先开展国有自然资源资产季度报告；内蒙古、河北等省（自治区）在国有资产报告制度中明确界定了资源性国有资产的概念，明确其中包含无线电频谱等资源，同时丰富了报告重点，增加了产权界定与登记，资产经营权、处置权的委托、出租、转让、拍卖情况及收益收缴、分配情况；云南、广东、广西等省（自治区）结合当地实际，探索建立了本地区的国有自然资源资产报告制度，明确、规范了报告的范围、内容、工作机制等；北京市探索构建“专项报告 子报告”的国有自然资源资产报告体系；吉林、江西、青海等省将“管理存在的问题”单独成章，更加突出问题导向。

　　4.部门之间的关系

　　国有自然资源资产报告是政府管理国有自然资源资产情况的综合反映，报告的编报和落实等工作由相关部门具体负责。《报告制度意见》《监督决定》规定了国有自然资源资产报告重点、人大审议和监督重点，主要包括：贯彻落实党中央决策部署，有关法律实施情况；自然资源总量，优化国土空间开发格局、改善生态环境质量、推进生态文明建设等相关重大制度建设，自然资源保护与利用，国有自然资源资产支持经济社会发展和改善生态环境质量，落实自然资源保护与有效利用、保护生态环境、节能减排等约束性指标等情况；防止国有资产流失和收益管理等情况；审计查出问题整改等情况。结合部门职责，规定的报告内容不仅涉及自然资源部门（统一履行全民所有自然资源资产所有者职责，土地、矿产、海洋等）、水利部门（水资源）、林草部门（森林、草原、湿地、野生动植物、自然保护地等），还涉及发展改革（节约集约、节能减排、生态补偿、生态产品价值实现机制等）、财政（收益等）、生态环境（改善生态环境质量、保护生态环境等）、农业农村（水生野生动植物保护、耕地及永久基本农田质量保护等）、审计（自然资源资产离任审计、国有自然资源资产审计等）、统计（自然资源资产负债表等）、工信（无线电频谱等）等部门。目前，国有资产报告工作由各级财政部门牵头，并建立了国有资产报告工作协调机制。国有自然资源资产报告一般由自然资源部门牵头，会同有关部门共同编报。在国家层面，尽管成立了报告工作部际协调机制，但国家发展和改革委员会、生态环境部、农业农村部等本应参与国有自然资源资产报告编报的部门并不在其中，也未建立专门的专项报告工作机制。地方层面，有关部门在报告材料提供（及时性、准确性和完整性）、意见征求、政策制定等方面的配合协作有待进一步加强。

　　当前，以政府为主体向本级人大常委会报告的不仅有国有自然资源资产报告，还有环境状况和环境保护目标完成情况的报告（以下简称环境保护报告）。两者虽然有共同之处，但也存在明显差异。共同之处是两者的性质都是人大对政府的监督，报告主体都是县级以上人民政府，报告对象都是本级人大常委会。差异之处体现在两者的主要依据、内容重点、方式周期、报告时间、参与部门等方面有明显差别。由于资源与环境密不可分，且当前国有自然资源资产报告主要从自然资源管理角度谋篇布局，因此两者内容有交叉，需要做好统筹衔接，并非要简单地合二为一。其中，环境保护报告的时间相对较早，可为国有自然资源资产报告提供数据和内容支撑。

　　5.报告工作环节和内容之间的关系

　　5.1报告编报与整改落实

　　报告编报与审议意见整改落实是报告工作的两个重要方面，不能重编报、轻整改落实。其中，报告编报是接受人大监督的基本方式。人大还有执法检查、询问、质询、特定问题调查等法定监督方式。认真编报国有自然资源资产报告，是确保人大准确掌握管理情况、及时发现问题、提出针对性意见建议，实施有效监督、促进整改落实的基础。因此，国有自然资源资产报告不仅要反映资产基本情况、工作进展和成效、下一步工作，也要坚持问题导向，反映存在的突出问题和上年度审议意见整改落实情况，不能只讲成绩、不说问题。报告、报表的内容和有关数据要真实、准确、完整，要保证连续性、可比性。

　　落实相关审议意见是报告编报的延续，属于报告工作的后半篇文章。监督目的不仅是为了听取和审议报告，更是通过监督及时总结经验、发现问题、督促整改，促进改革、健全体制、维护权益。这要求各级政府部门要认真梳理、研究相关审议意见建议和审计查出问题，对标对表，明确时间表和任务图，逐一落实到位并按要求编报落实情况。2021年开始，国务院年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告首次纳入企业、金融、行政事业和自然资源等四类国有资产的审计情况，同时在审计查出问题整改情况报告中纳入了有关整改落实情况，这为国有自然资源资产报告的整改落实有关内容提供了支撑。

　　5.2口头报告和非口头报告

　　按照人大常委会国有资产监督五年规划的年度议题安排，在时间上，报告工作可分为口头报告年份工作和非口头报告年份工作。两者在程序、任务等方：面有所区别。其中，口头报告年份工作主要任务包括：参加国有自然资源资产管理座谈会、配合开展专题调研；编报国有自然资源资产报告并接受初审；根据初审意见修改完善报政府审定，提交人大常委会接受专项审议，并受政府委托，作口头报告；研究处理审议意见，编报单独的落实报告。非口头报告年份工作主要任务是编制专项报告，根据分工研究处理涉及国有自然资源资产管理的审议意见，并将整改落实情况报送财政部门，由财政部门纳入关于落实国有资产综合报告审议意见的报告。两者也有共同任务，都要将专项报告报送财政部门，支撑国有资产综合报告编报及相关审议意见落实。

　　5.3报表、报告与评价指标体系

　　资产报表是报告附件内容之一，是专项报告的内容组成，主要与报告正文的基本情况、管理情况有关内容相呼应。按照“总―分”的思路，从实物和价值等角度反映国有自然资源资产的规模、结构、质量、分布、配置、收益及变化等情况。

　　评价指标体系包含政府国有资产管理评价指标体系和人大国有资产监督评价指标体系，前者是从政府管理角度，全面、客观、精准反映管理情况和管理成效，属于政府自评；后者是在前者基础上，结合监督需要，从人大监督角度，全面、客观、科学、准确评估政府国有资产管理情况，属于人大评估。专项报告、报表应与评价指标体系相结合，围绕资产管理目标，通过目标与实际情况对比，以定量和定性相结合的方式全面、客观反映资产管理完成情况和成效，提高管理和监督的针对性、有效性。

　　6.目标要求与稳步推进的关系

　　目标要求是方向任务，体现了目标导向。国有自然资源资产报告工作要坚持“全面规范、公开透明、监督有力”的总体目标，以人大常委会国有资产监督五年规划提出的阶段性目标为导向，统筹谋划，明确时间表、路线图。其中，《五年规划》提出了第一个五年的三个“基本建立”总体目标，涉及报告体系、人大国有资产监督制度、工作机制，具体目标还包括将储备土地纳入报告范围（2019年），提交国有自然资源（资产）报表（2021年）等。

　　稳步推进是现实路径，体现了从实际出发的工作思路。考虑我国自然资源资产规模庞大、种类多样、分布广泛、价值多元、管理复杂等特点，以及现阶段我国国有自然资源资产管理处于改革探索阶段，尚未形成成熟的制度体系和具体管理制度，资产管理的基础相对薄弱等实际，应稳步推进报告工作、逐步扩大报告范围、完善报告内容和报表、探索构建评价指标体系，实现“全口径、全覆盖”。目前，国有自然资源资产报告在资产计量上主要报告了各类国有自然资源资产实物量的数量、质量、分布、配置、收益等情况；在报告的资源种类上主要包含土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋、自然保护地、野生动植物等传统的自然资源和自然生态空间；在报告的权属范围上聚焦国有，其中耕地等重要的自然资源种类还包含集体所有；在报告内容上主要站在加强自然资源管理，为国有自然资源资产管理奠定基础的角度展开。同时，加快推进自然资源统一调查监测、确权登记，健全资产产权制度和资产管理制度体系，开展资产清查统计核算、资产负债表、所有权委托代理机制等试点探索，逐步夯实国有自然资源资产报告工作基础。

　　7.信息公开与保密的关系

　　公开透明是建立国有资产报告制度的目的之一，是加强人大和社会监督，提升国有资产管理公信力的内在要求。《报告制度意见》《监督决定》明确要求“推进公开透明”，主要涉及两个方面：一方面，全国人大常委会及其办事机构要按照《各级人民代表大会常务委员会监督法》等法律规定，及时向全国人大代表通报并向社会公布国有资产监督工作五年规划、国有资产管理情况报告及审议意见、专题调研报告和有关专门委员会初步审议意见，以及国务院研究处理审议意见及整改与问责情况、执行决议情况的报告；另一方面，国务院及其部门要按照规定及时公开国家、部门、单位的国有资产报表。对于保密法律法规规定不宜公开的内容，两个文件都规定依法不予公开。同时，《报告制度意见》《五年规划》《监督决定》均提出建立全口径国有资产信息共享平台。

　　国有自然资源资产报告工作要按规定、按程序做好保密和信息公开工作，对于涉密或不宜公开的内容，依法不予公开。目前，专项报告信息公开工作正在逐步完善，但与要求还有差距，特别是地方国有自然资源资产报告、调研报告、初审和正式审议意见、落实情况等公开程度偏低。因此，对于经审议公开的国有自然资源资产报告及相关信息，自然资源部门要统筹推进资产信息平台建设，及时通过官方网站、公众号等渠道进行宣传报道，主动接受社会监督。对于应公开未公开的，要通过沟通协调，推动有关机构按要求及时公开（依法不公开的除外）。此外，要进一步完善自然资源综合和专项统计制度，健全、规范自然资源综合和土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等各专项的统计公报、年报、年鉴体系，继续抓好土地征收、矿业权出让等重点领域信息公开，优化查询等功能，提高信息的全面性、准确性、时效性和服务的便利性。

　　摘自《中国国土资源经济》2023年3期